Доклад Уполномоченного по правам человека в Калининградской области «О соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Калининградской области за 2009 год»

О МЕРАХ ПО ЗАЩИТЕ СЕМЬИ И МАТЕРИНСТВА

(ст. ст. 5, 7, 9, 20, 21, 25, 38 Конституции РФ)В Преамбуле к Конвенции о правах ребенка[1] отмечается, что договаривающиеся страны убеждены, что «семье как ос­новной ячейке общества и естественной среде для роста и бла­гополучия всех ее членов, и особенно детей, должны быть предоставлены необходимые защита и содействие, с тем чтобы она могла полностью возложить на себя обязанности в рамках общества», признают, что «ребенку для полного и гар­моничного развития его личности необходимо расти в семей­ном окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания».

Согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация — социальное государство, в котором «обеспечивается государ­ственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства». В соответствии со ст. 38 Конституции Российской Федерации «материнство и детство, семья находятся под защитой госу­дарства».

Статьей 16 Европейской социальной хартии[2] закреплено право на социальную, юридическую и экономическую защиту семьи — основной ячейки общества. С этой целью государст­во обязуется содействовать экономической, юридической и социальной защите семейной жизни путем выплаты семейных пособий, предоставления налоговых льгот, строительства се­мейного жилья, выплаты пособий для новобрачных и иных подходящих мер.

В регионе реализуется целевая Программа «Улучшение демографической ситуации в Калининградской области на 2008—2012 годы».

Среднегодовая численность постоянного населения облас­ти в 2009 году составила 937,5 тыс. человек, что выше уровня 2007 и 2008 годов на 0,1 тыс. человек.

В течение нескольких лет регион демонстрирует динамику улучшения демографических показателей. В 2009 на 1000 че­ловек населения родилось 11,9 детей (в 2008 году — 11,6).

Фактором, оказывающим существенное влияние на демо­графическую ситуацию, остается разрыв численности мужско­го и женского населения. За последние 10 лет он увеличился по области с 33,5 тыс. человек до 53,4 тыс. в пользу женщин, что обусловлено более высокой смертностью и более низкой продолжительностью жизни мужчин. Перевес численности женского населения отражается на показателях браков и раз­водов и, соответственно, на воспроизводстве населения.

За 10 месяцев 2009 года заключено 7128 браков (82 % от годового количества 2008 года), число разводов за этот же пе­риод составило 4480 (88 % от годового количества 2008 года). Соотношение браков и разводов составило за 10 месяцев 2009 года 1,59.

В 2009 году Уполномоченным по правам человека рас­смотрено обращение в защиту права на семью гражданки С., гражданина К. и их новорожденного сына А., проживающих в Гурьевском районе Калининградской области. Поскольку к моменту рождения ребенка не прошло 300 дней с момента расторжения брака С. со своим мужем С., отдел ЗАГСа адми­нистрации МО «Гвардейский район» Калининградской облас­ти отказался выдать свидетельство о рождении А., указав в нем отцом ребенка К., несмотря на то, что в ЗАГС были пода­ны заявления от С. и К. о том, что они являются родителями ре­бенка, и заявление бывшего мужа С. об отказе от отцовства.

Ленинградский районный суд, куда обратились родители А., признал незаконными действия межрайонного отдела ЗАГСа № 1 администрации городского округа «Город Калининград» — отказ в регистрации рождения ребенка А., обязал произвести государственную регистрацию рождения ребенка и государст­венную регистрацию установления отцовства К., о чем выдать свидетельства о государственной регистрации.

Данное судебное решение было обжаловано ответчиком, свидетельство о рождении ребенка А. к моменту обращения к Уполномоченному по правам человека не было выдано, чем нарушались его права, в том числе право пользоваться бес­платной медицинской помощью, получать пособия, а также право на свободу передвижения и др.

Уполномоченным по правам человека было подготовлено заключение о нарушении права на семью новорожденного А. и его родителей С. и К., которое было направлено в Агентство ЗАГС Калининградской области.

Часть 1 ст. 7 Конвенции ООН о правах ребенка гласит: «Ребенок регистрируется сразу же после рождения и с момен­та рождения имеет право на имя и на приобретение граждан­ства, а также, насколько это возможно, право знать своих ро­дителей и право на их заботу».

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила меж­дународного договора».

На основании изложенного и принимая во внимание, что согласно ст. 1 Семейного кодекса РФ семейное законодатель­ство исходит из необходимости укрепления семьи, недопус­тимости произвольного вмешательства кого-либо в дела се­мьи, обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, возможности судебной защиты этих прав; согласно ст. 3 Конвенции о правах ребенка «во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающи­мися вопросами социального обеспечения, судами, админист­ративными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ре­бенка» в целях защиты прав ребенка на семью, Уполномочен­ный по правам человека обратилась с требованием незамедли­тельной выдачи свидетельства о рождении А. к руководителю Агентства ЗАГС Калининградской области. Калининградским областным судом было принято решение в пользу семьи С. и К. и их сына А., вследствие чего А. было выдано свидетельст­во о рождении.

В настоящее время, по данным Службы государственной статистики, в Калининградской области проживает 268 тыс. семей, в том числе 129 тыс. — с детьми. В целом детское на­селение региона насчитывает 161,9 тыс. человек. Находящи­мися в социально опасном положении на конец 2009 года бы­ли признаны 1200 семей с 2019 детьми (на конец 2008 года — 1558 семей с 2647 детьми). В течение последних четырех лет ко­личество таких семей и детей стабильно сокращалось, что вну­шает надежду на сохранение позитивной тенденции и в дальнейшем.

Комплекс мер, направленных на решение проблем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, развитие семейных форм устройства детей данной категории, привел к тому, что в последние годы в Калининградской области наме­тилась положительная тенденция к уменьшению общего числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Ежегодно общее число детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения, в Калининградской области сокращается на 3—6 %. Так, если в 2006 году детей данной категории в Калинин­град­ской области насчитывалось 7527 человек, то в 2008 году — 7159, что на 368 детей меньше. На 01.01.2009 года в Кали­нин­град­ской области проживало 6756 детей-сирот и детей, ос­тав­ших­ся без родительского попечения, что на 403 ребенка мень­ше, чем на 01.01.2008 года.

Причинами снижения общего числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является как снижение численности детского населения региона, которое наблюдает­ся с 1994 года, так и уменьшение числа вновь выявляемых де­тей, оставшихся без родительского попечения.

Доля детей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди­телей, от всего детского населения Калининградской области в течение 2006—2009 годов остается на уровне 4—4,3 %, т. е. выше, чем в целом по Российской Федерации (2,7 %) и по Се­веро-Западному федеральному округу (3,3 %).

В Калининградской области наблюдается снижение числа вновь выявляемых детей-сирот и детей, оставшихся без попе­чения родителей. В 2009 году в регионе было выявлено 640 та­ких детей, что на 57 меньше, чем в 2008 году, и на 257 мень­ше, чем в 2007 году.

На протяжении нескольких лет сохраняется устойчивая тенденция передачи детей на усыновление в семьи российских граж­дан. Так, в 2009 году россиянами усыновлено 74 ребенка, ино­странными гражданами — 36, передано под опеку — 422 ре­бенка, в приемную семью — 185, в патронатную семью — 21.

Расширяя практику передачи детей-сирот и детей, остав­шихся без попечения родителей, на усыновление, Правитель­ство Калининградской области оказывает финансовую под­держку семьям, усыновившим ребенка (детей). Для этого при­нят специальный Закон Калининградской области, устанавли­вающий выплату гражданам, усыновившим ребенка, еди­но­временного денежного пособия в размере 300 тыс. руб.; с 1 января 2009 года данное пособие увеличено до 615 тыс. руб. В 2009 год произведено 42 выплаты по 300 тыс. руб. и 27 вы­плат по 615 тыс. руб. на общую сумму 29205 тыс. руб.

В целях поддержки замещающих семей в 2009 году приня­ты меры по увеличению размера выплат на содержание детей в замещающих семьях, на оплату труда приемных родителей и патронатных воспитателей, повышены различные виды посо­бий на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди­телей.

В целях развития семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2009 году на ГТРК «Калининград» два раза в неделю выходила телепереда­ча «Ищу маму», рассказывающая о насущных вопросах се­мейного устройства детей, оставшихся без родительского по­печения, о правовых и социальных аспектах, о детях, воспи­тывающихся в интернатных учреждениях.

В январе 2009 года Министерством образования Калинин­градской области разработан Интернет-сайт (www.opeka39.ru), на котором представлена информация о 487 детях, нуждаю­щихся в устройстве в семью, правовая информация о процеду­ре усыновления, оформления опеки (попечительства), заклю­чения договора приемной и патронатной семьи. На сайте также представлена информация об органах опеки и попечи­тельства, учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеются статистические, информа­ционные и методические материалы.

Одним из актуальных принципов региональной социаль­ной политики в Калининградской области является приори­тетная защита тех жителей, материальная помощь которым наиболее необходима, в первую очередь это многодетные се­мьи и дети-инвалиды.

С января 2009 года законодательством значительно увели­чена помощь многодетным семьям, поскольку размер назна­чен­ного им ежемесячного пособия поставлен в зависимость от чис­ла детей (500 руб. на третьего и четвертого ребенка, 1000 руб. на пятого и шестого, 1500 руб. на седьмого ребенка, 2000 руб. на восьмого и 2500 руб. начиная с девятого). Также с на­чала го­да проиндексирован на 3 % (с 1320 до 1360 руб.) размер еже­месячной денежной выплаты семьям указанной категории. Вдвое (с 500 до 1000 руб.) вырос размер пособия на ребенка-ин­валида; введена также новая выплата многодетным семьям — на подготовку детей к школе (по 1500 руб. на каждого школь­ника в семьях с тремя-пятью детьми и по 3000 руб. — в семьях с шестью и более детьми). Все ежемесячные детские пособия вы­плачиваются по адресному принципу: только тем семьям, в ко­торых среднедушевой доход не превышает про­житочного ми­нимума на душу населения в Калининградской области.

Важное значение придается охвату отдыхом семей, нахо­дящихся в трудной жизненной ситуации. Особое внимание в 2009 году уделялось отдыху по типу «мать и дитя».

Министерством социальной политики и труда в 2009 году подготовлена Программа «Объединимся во имя семьи», меро­приятия которой позволят сократить количество семей, нахо­дящихся в трудной жизненной ситуации, уменьшить число детей, оказавшихся сиротами при живых родителях.

Всё более востребованными становятся услуги государст­венного автономного учреждения «Областной кризисный центр помощи женщинам». За 5 лет работы центра услугами его специалистов воспользовались 15350 человек; из них 1033 прошли реабилитацию в стационарном отделении, в том числе 417 детей; 98 % клиентов удовлетворены предоставленными услугами.

Важная проблема, требующая первостепенного решения, без чего невозможно улучшение демографической ситуации, — это обеспеченность семей с детьми жильем. Социальное жилье в Калининградской области строится крайне медленно.

В области не решена и проблема с обеспеченностью дет­скими садами, яслями.

Острой и трудно решаемой в России из-за крайне высокого уровня латентности и безнаказанности остается проблема до­машнего насилия, что также влияет на демографические про­цессы.

Деятельность всех органов государственной власти и ме­стного самоуправления должна быть направлена на первосте­пенное решение вышеуказанных задач, связанных с защитой семьи, материнства и детства.

Государство должно создать условия для жизнедеятельно­сти семьи, дающие возможность рождения, содержания и вос­питания детей. Для этого необходимо повышение материаль­ного благосостояния, качества и уровня жизни семей, и в пер­вую очередь — обеспечение их жильем. А работникам, имею­щим детей, следует создавать благоприятные условия для со­четания трудовой деятельности с выполнением семей­ных обязанностей.

Целесообразно увеличить для женщин оплачиваемый от­пуск по уходу за ребенком, который следует за четырехмесяч­ным декретным отпуском, с полутора до трех лет.

Средства материнского капитала представляется возмож­ным разрешить использовать на содержание детей в возрасте до трех лет.

Уровень рождаемости во многом зависит от нравственных устоев в обществе. В последние годы в российском обществе распространены внебрачные отношения, аборты, безответст­венное отношение к семье и детям, уход от ответственности за уклонение от воспитания детей и неуплату алиментов. Значи­тельно снизилась ценность семьи и детей. Воспитать семей­ные ценности можно только в семье, в связи с чем следует осуществлять максимальные меры, направленные на сохране­ние семей, а также продолжить работу по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи.

Необходимо повышение воспитательного потенциала се­мьи, формирование у детей, подростков и молодежи установ­ки на полную семью и рождение двух и более детей. Для этого нужна не только государственная поддержка многодетных се­мей, но и стимулирование рождения второго ребенка.

Зачастую семьи распадаются из-за трудностей, связанных с воспитанием, образованием и лечением детей с ограничен­ными возможностями здоровья. В связи с этим требуется раз­работка и реализация эффективной стратегии поддержки се­мей с детьми-инвалидами.

Для сохранения репродуктивного здоровья населения не­обходимы совершенствование профилактической и лечебно-диагностической помощи, качественные медицинские услуги в рамках государственных гарантий по обязательному меди­цинскому страхованию, в частности обеспечение доступности высокотехнологичной медицинской помощи по лечению бес­плодия. С этой целью предстоит разработка программ, на­правленных на возможности ранней диагностики и лечения нарушений репродуктивного здоровья.

Следует также принимать меры по профилактике патоло­гии беременности и родов, сохранению здоровья новорожден­ных.

Важным направлением должна стать разработка и внедре­ние технологий, способствующих повышению качества меди­цинской помощи беременным и новорожденным; разработка и внедрение в практику эффективных медицинских технологий диагностики, лечения и реабилитации нарушений репродук­тивной функции; разработка и внедрение стандартов по охра­не репродуктивного здоровья; проведение мероприятий по профилактике абортов и инфекций, передаваемых половым путем.

Важнейшей задачей является формирование здорового об­раза жизни у всех категорий населения. Особое внимание должно быть уделено снижению потребления алкоголя.

В целях совершенствования семейной политики необхо­димо:

— совершенствовать методы профилактической работы в отношении детей и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

— поддерживать «биологические» семьи, особенно семьи одиноких родителей и многодетные семьи;

— совершенствовать методы обучения и сопровождения замещающих семей;

— организовать эффективное межведомственное взаимо­действие по вопросам защиты семьи и детства;

— повышать профессиональный уровень специалистов, работающих с семьями и с детьми, в том числе по правовым вопросам.

Необходимо также на федеральном уровне принять меры, направленные на поддержку семей с детьми, прежде всего се­мей с детьми-инвалидами, неполных и многодетных семей, семей, ожидающих ребенка. Для таких граждан следует пре­дусмотреть налоговые льготы, дополнительную государствен­ную поддержку, льготы по оплате услуг ЖКХ и др.

Вызывает беспокойство как Уполномоченного по правам человека в Калининградской области, так и судей Калинин­градского областного суда рост количества дел о лишении ро­дительских прав в 2009 году. В 2009 году судами было рас­смотрено 592 дела (в 2008-м было окончено 562 дела), прирост составил 30 дел, или 5,3 %. В целом число этих дел по-преж­нему остается высоким, что в совокупности с показателями удовлетворения требований (88,8 % — из 537 рассмотренных с вынесением решения дел требования удовлетворены по 477 де­лам) свидетельствует о распространенности фактов наруше­ния прав и законных интересов несовершеннолетних детей и тре­бует внимания к данному вопросу со стороны соответст­вую­щих государственных органов.

Что касается ограничения в родительских правах, то по данной категории дел окончено 57; 51 дело рассмотрено с вы­несением решения, из них по 42 принято решение об ограни­чении в родительских правах.

Факт роста количества дел о лишении родительских прав и ограничении в родительских правах свидетельствует о том, что в практике работы социальных служб, органов опеки и попечительства по-прежнему главный акцент делается не на раннем выявлении детского и семейного неблагополучия, профилактике социального сиротства и оказании своевремен­ной помощи семьям, а на вмешательстве, когда ситуация тре­бует немедленно отобрать ребенка у родителей.

Представляется, что механизмы лишения и ограничения родительских прав не выполняют в настоящее время ни задач наказания (перевоспитания) родителей, ни функций защиты детей и требуют законодательного совершенствования, что предполагает необходимость уточнения критериев и основа­ний для применения тех или иных мер воздействия.

Необходима также организация профилактической и реа­билитационной работы и с семьями, у которых отобрали детей либо лишили родительских прав, с целью создания условий для возможности возвращения ребенка в родную семью. Для проведения такой работы целесообразно создать банки данных на родителей, ограниченных в правах и лишенных родитель­ских прав.

Анализ судебной практики Калининградским областным судом показал, что родители могут быть лишены судом роди­тельских прав только в случае их виновного поведения по ос­нованиям, предусмотренным в ст. 69 Семейного кодекса Рос­сийской Федерации. Лишение родительских прав является крайней мерой. С учетом характера поведения, личности ро­дителей и других конкретных обстоятельств суды отказывали в удовлетворении исков о лишении родительских прав и пре­дупреждали родителей о необходимости изменения своего от­ношения к воспитанию детей, возложив на органы опеки и по­печительства контроль за выполнением родительских обязан­ностей.

С исками об ограничении в родительских правах чаще всего обращались в суд прокурор, а также органы опеки и по­печительства в отношении родителей, которые не выполняют свои родительские обязанности по не зависящим от них при­чинам — например, в силу заболевания (как правило, психи­ческого расстройства), вследствие чего оставление ребенка с такими родителями опасно для несовершеннолетнего. При разрешении таких споров, установив, что родитель страдает заболеванием, вследствие которого он не может надлежащим образом выполнять родительские обязанности — воспитывать ребенка, контролировать его поведение, заботиться о его фи­зическом, психическом, духовном и нравственном развитии, суды в соответствии с положениями ст. 73 СК РФ принимали решения об ограничении в родительских правах и передаче ребенка органу опеки и попечительства.

Кроме того, судами принимались решения об ограничении в родительских правах в случаях, когда при рассмотрении дела не было установлено достаточных оснований для лишения ро­дительских прав, однако оставление ребенка у родителей было опасно для него.

Принимая во внимание, что одним из самых главных прав, как ребенка, так и взрослого является право на семью и что никто, кроме семьи, не может дать ребенку большей любви, лучшего воспитания, образования, органам системы профи­лактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолет­них и защиты их прав, а также органам социальной защиты необходимо усилить работу по профилактике семейного не­благополучия, оказания всесторонней социальной, правовой, психологической, педагогической помощи и поддержки семьям с детьми с целью исключения социального сиротства.

Не в полной мере решена в Калининградской области про­блема семейного насилия. Основная часть пострадавших от него не обращается за помощью в соответствующие государ­ственные органы и общественные организации по следующим причинам: нежелание выносить бытовые проблемы на суд общественности; надежда на самостоятельное разрешение конфликта; страх мести со стороны насильника; стыд перед окружающими; опасение лишиться жилплощади; нежелание разрушать семью. Для эффективного предупреждения насилия в семье целесообразно создавать реабилитационные службы социально-психологической помощи семьям, в которых рас­пространены конфликты и насилие; приюты временного пре­бывания, в частности для жертв насилия.

В этой связи нужны дополнительные меры в целях профи­лактики этого зла, а также смягчения его последствий. Граж­дан, попавших в кризисную ситуацию, ставших жертвами до­машнего и сексуального насилия, необходимо обеспечить психологической и юридической помощью, в том числе через телефоны доверия; медицинской помощью, а также предоста­вить им убежище для временного пребывания с целью предот­вращения убийств и телесных повреждений. Целесообразно про­ведение тренингов, семинаров, лекций для школьников и сту­дентов, работников правоохранительных органов, меди­цин­ских и социальных работников, психологов, представите­лей СМИ по профилактике домашнего и сексуального наси­лия.

———————————————————————————

[1] «Конвенция о правах ребенка» принята 20.11.1989 года Резолю­цией 44/25 Генеральной Ассамблеей ООН.

[2] См.: «Европейская социальная хартия (пересмотренная)» (ETS N 163), принятая в г. Страсбурге 03.05.1996 года; Федеральный закон от 03.06.2009 года № 101-ФЗ «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года».