ДОКЛАД

Взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления и структур гражданского общества с Уполномоченным по правам человека. Мониторинг соблюдения прав человека в регионе

Права человека являются высшей ценностью, гарантированной Конституцией Российской Федерацией, международно-правовыми нормами.

В Российской Федерации создан институт Уполномоченного по правам человека, деятельность которого направлена на то, чтобы государственное управление выполняло одну из главных задач, определенных Конституцией Российской Федерации – признание, соблюдение и защиту прав человека и гражданина.

Решить эту задачу Уполномоченному невозможно без сотрудничества с органами представительной и исполнительной власти, прокуратурой, судами, общественными организациями, гражданами.

Граждане при наличии Уполномоченного в регионе имеют возможность обратиться в государственный орган по защите прав человека, который непосредственно рассматривает их жалобы, дает разъяснение порядка защиты их прав, оказывает содействие в их защите. Обращения граждан к Уполномоченному предоставляют им дополнительную возможность участия в совершенствовании государственного управления. В свою очередь Уполномоченный получает от граждан информацию о проблемах соблюдения прав граждан в регионе.

Исполнительная власть с помощью информации, предоставленной Уполномоченным, может улучшить работу подчиненных структур. Наличие омбудсмена в субъекте Российской Федерации является признаком демократичности его структур управления. Уполномоченный позволяет расширить межрегиональное и международное сотрудничество субъекта Российской Федерации в сфере соблюдения и защиты прав человека. Уполномоченный, защищая права граждан, противостоит бюрократической системе, что оказывает помощь Губернатору региона, являясь для него источником информации и советником в исправлении недостатков существующей административной системы.

В то же время Уполномоченный в целях защиты прав граждан обращается к представителям исполнительной власти, в чьей непосредственной компетенции находится решение как проблем восстановления прав отдельно взятых граждан, так и защиты прав отдельных категорий граждан, жителей региона в целом. Уполномоченный может лишь повлиять на ситуацию, убедить чиновников в необходимости действий по защите прав граждан.

Законодательная власть субъекта Российской Федерации в лице Уполномоченного создает независимый орган контроля за соблюдением прав человека. Уполномоченный докладывает парламенту о выявленных в регионе проблемах с соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Уполномоченный, наделенный правом законодательной инициативы, непосредственно участвует в законотворческом процессе. Учитывая, что доклад Уполномоченного основывается на официальных подписанных жалобах, этот доклад представляет собой обобщенную достоверную информацию, служащую представительному органу важнейшим источником для совершенствования законодательства. Депутаты представительного органа, взаимодействуя с Уполномоченным, получают поддержку по защите прав своих избирателей. В отличие от депутатов, склонных в большей степени выступать в защиту прав, когда это затрагивает интересы большого количества избирателей, Уполномоченный занимается защитой каждого обратившегося.

Правовой статус Уполномоченного предполагает налаживание партнерских отношений с властью с использованием таких методов влияния, как переговоры, убеждение, основанные на законе рекомендации и заключения, доклады и специальные доклады Уполномоченного.

Уполномоченный по правам человека в Калининградской области является участником заседаний Калинин¬градской областной Думы, Правительства Калининградской области, дает свои рекомендации по вопросам соблюдения и защиты прав человека, совершенствованию механизмов их за¬щиты. Являясь членом Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Кали¬нинградской области, на заседаниях комиссии с участием председате¬лей комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных образований региона, представителей органов власти, прокуратуры Калининградской области происходит обмен информацией по вопросам защиты прав ребенка.

По запросам из аппарата Полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе, Пра¬вительства Калининградской области, других государствен¬ных органов и общественных организаций Уполномоченным подготовлен ряд документов по вопросам соблюдения прав человека и гражда¬нина на территории региона, в том числе по реализации феде¬ральной программы «Соотечественники», по вопросам обес¬печения жильем вынужденных переселенцев, несоответствия требованиям времени отдельных норм действующего законодательства, регламенти-рующего вопросы пребывания иностранных граждан на тер¬ритории региона, по вопросам защиты прав ребенка.

В 2006 году созданной в Правительстве Калининградской области общественной комиссией при активном участии Уполномоченного по правам человека завершилась работа над проектом нового Устава Кали¬нинградской области. В проект Устава включены нормы, за¬крепляющие гарантии соблюдения прав человека в регионе, в том числе статус и компетенцию Уполномоченного по правам человека в Калининградской области.

Уполномоченный по правам человека сотрудничает с органами прокуратуры и судебной системой, не подменяя их, взаимодействует с ними с целью защиты прав граждан, предпринимая меры к урегулированию проблем таким образом, что людям не приходится прибегать к суду.

Деятельность Уполномоченного по правам человека во взаимодействии с органами исполнения наказаний приводит к улучшению ситуации в исправительных учреждениях. В 2006 году Уполномоченным по правам человека в Калининградской области, Департаментом прав человека Совета Европы, Санкт-Петербургским гумани-тарно-политологическим центром «Стратегия» был организо¬ван международный семинар «Применение Европейской кон¬венции по правам человека в пенитенциарной системе Кали¬нинградской области». На семинаре анализировалось соответ¬ствие положения дел в пенитенциарной системе Калининград¬ской области европейским стандартам, нормам Конвенции о защите прав человека и основных свобод Совета Европы, об¬суждались перспективы сотрудничества УФСИН, МВД, Уполномоченного по правам человека и неправительственных правозащитных организаций. По итогам семинара были выработаны рекомендации по применению европейских стандартов по правам человека в российской пенитенциарной системе, в частности, указано на необходимость общественного монито¬ринга соблюдения прав человека в пенитенциарной системе.

Уполномоченный по правам человека исполняет роль посредника между органами государственной власти и общественными организациями, обеспечивая их конструктивное взаимодействие. Уполномоченный по правам человека является тем государственным институтом, который способствует развитию гражданско-правового образования и правового просвещения. Уполномоченный эффективно сотрудничает с общественными организациями Калининградской области как в области защиты прав человека, так и в направлении правового просвещения. Совместно с общественными организациями региона осуществляется гражданско-правовое образование школьников, студентов, педагогов, издаются правовые памятки, сборники, брошюры для разных целевых групп населения: о соблюдении прав ребенка, о методах правового просвещения, о правах мигрантов и др.

Постоянное сотрудничество установилось у Уполномоченных субъектов Российской Федерации с такими общественными организациями как СПб центр «Стратегия», Московская Хельсинкская Группа, Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека при Президенте РФ.

Повышение эффективности защиты прав человека невозможно без взаимодействия между омбудсменами.

В 2001 году создан Координационный Совет уполномоченных по правам человека, председателем которого является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а сопредседателем на 2 года избирается один из региональных омбудсменов. Собираясь на заседания 2-3 раза в год, Координационный Совет принимает обращения в федеральные органы государственной власти. В частности, приняты обращения в защиту прав детей, прав граждан бывшего СССР на признание их гражданами России, прав граждан, получающих от государства социальные услуги. Координационный Совет решает вопросы международного и межрегионального сотрудничества. В настоящее время Межрегиональным Фондом Уполномоченных по правам человека в РФ решается вопрос о создании единой унифицированной Базы данных жалоб, поступающих в аппараты Уполномоченных, которая позволит осуществлять всеобъемлющий мониторинг прав человека в Российской Федерации.

Такое взаимодействие необходимо, так как существуют вопросы, которые требуют совместных действий нескольких или всех омбудсменов для более эффективной защиты прав человека. Это те случаи, когда права гражданина нарушены действиями властей одновременно нескольких регионов, когда права человека нарушаются федеральными властями повсеместно, когда права человека нарушаются при применении федерального законодательства, либо требуют вмешательства федеральных органов власти, когда для защиты прав человека необходимо изменение международных договоров и т.д.

Эффективная защита прав человека невозможна без мониторинга прав человека. Необходимо сначала исследовать ситуацию, чтобы определить истинные причины нарушения прав человека, найти наиболее эффективные способы их защиты, при которых возможно защитить не только права отдельного человека, а целой группы граждан, предотвратить новые нарушения, а также изменить ситуацию к лучшему.

Мониторинг прав человека означает систематический сбор и обработку информации о соблюдении прав и законных интересов граждан государственными органами, общественными структурами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами. Мониторинг в зависимости от субъектов, которые такой мониторинг осуществляют, может быть парламентским, президентским, судебным, прокурорским, общественным и т.д. Среди них особое место занимает контроль омбудсмена, специально призванного контролировать соблюдение прав человека и давать оценку правовой политике в этой сфере.

Понятие, цели, задачи, виды, этапы правозащитного мониторинга были разработаны Центром прав человека университета Ноттингема и Хельсинкским Фондом прав человека.

В общем смысле мониторинг прав человека подразумевает расследование случаев или систематической практики нарушений государством прав человека путем сбора доказательственных материалов в целях обнаружения и документального закрепления видов, распространенности и причин нарушений прав человека. Главная цель мониторинга — улучшение ситуации с правами человека. Задачи мониторинга:

1. сбор и обработка по возможности исчерпывающих данных о состоянии дел с правами человека для анализа ситуации;

2. определение причин нарушений и поиск разумных решений изменения ситуации.

Информация о соблюдении прав человека используется для улучшения соблюдения законодательства, разработки новых правовых актов, информирования общественности о ситуации в сфере соблюдения прав человека.

Для осуществления мониторинга прав человека Уполномоченным по правам человека основными источниками информации являются обращения граждан, сообщения в СМИ, справки, документы, полученные из органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций. Таким образом, мониторинг прав человека, осуществляемый Уполномоченным, — независимым, деполитизированным государственным институтом — является наиболее полным и объективным.

Причины нарушения прав человека бывают разными. Они могут быть связаны с неправомерными действиями отдельно взятых чиновников, отсутствием эффективных механизмов защиты прав человека, с несовершенством федерального либо регионального законодательства, с отсутствием либо несвоевременным принятием подзаконных нормативных актов и т.д. Наиболее яркими примерами массовых нарушений прав человека в связи с принятием законов Российской Федерации являются принятие нового законодательства о гражданстве и правовом положении иностранных граждан, а также принятие законодательства о замене социальных льгот денежными компенсациями. В зависимости от вышеуказанных причин различаются такие направления мониторинга прав человека как мониторинг соблюдения прав человека органами власти и мониторинг законодательства. Здесь следует отметить, что неотъемлемое место в общей системе законодательного регулирования общественных отношений в последние годы по праву занял мониторинг правового пространства и правоприменительной практики, осуществляемый Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Дважды Советом Федерации представлялись ежегодные доклады «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Значительное место в докладах занимали вопросы состояния и развития регионального законодательства, обеспечения системного единства правового поля России.

Мониторинг прав человека осуществляется также по категориям граждан-заявителей, по категориям и тематикам жалоб, поступающих в аппарат Уполномоченного, по муниципальным образованиям, в которых зафиксированы нарушения прав, по видам нарушенных прав, предусмотренных Конституцией РФ и международными документами по правам человека, ратифицированными Российской Федерацией. Уполномоченным по правам человека в Калининградской области традиционно осуществляется мониторинг прав человека с учетом гендерного измерения.

Принимая во внимание, что права человека довольно часто нарушаются вследствие правовой некомпетентности граждан, Уполномоченный одним из главных направлений своей деятельности видит содействие правовому просвещению и гражданско-правовому образованию. Поэтому, одним из видов мониторинга, осуществляемого Уполномоченным в сотрудничестве с органами власти и общественностью, является мониторинг гражданско-правового образования, соблюдения прав участников образовательного процесса.

Результаты мониторинга прав человека в регионе Уполномоченный представляет в ежегодных и специальных докладах, которые направляются органам государственной власти, местного самоуправления, в правоохранительные органы и общественные организации, размещаются на сайте Уполномоченного и в справочной правовой базе «Консультант+».

По результатам мониторинга прав человека Уполномоченным даются рекомендации, предложения органам государственной власти и местного самоуправления по изменению механизмов защиты прав человека, изменению законодательства, совершенствованию процесса управления, что в конечном итоге ведет к улучшению ситуации с соблюдением прав человека.

К примеру, Уполномоченным обращалось внимание на проблему нарушения прав ребенка на гражданство, на свободное передвижение и свободу выбора места жительства, нарушаемых тем обстоятельством, что отсутствие регистрации граждан по месту жительства служило основанием для ограничения вышеуказанных прав граждан. Многочисленные обращения Уполномоченного в компетентные структуры, в том числе к Уполномоченному по правам человека в РФ, в Совет по правам человека при Президенте РФ, МВД РФ, привело к тому, что Приказом МВД РФ от 07.12.2006 N 1002 была признана утратившей силу статья 37 Приказа МВД РФ от 15.09.1997 N 605 «Об утверждении Инструкции о порядке замены, учета и хранения паспортов гражданина РФ», что позволяет реализовать свое право на гражданство РФ несовершеннолетним гражданам независимо от наличия регистрации по месту жительства либо пребывания их родителей.

Уполномоченный обращался за помощью в решении проблемы о необходимости совершенствования процедуры подтверждения гражданства детей в Совет по правам человека при Президенте Российской Федерации в МВД России. В результате 3 ноября 2006 года были внесены изменения в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, упразднена процедура выдачи вкладышей, удостоверяющих Российское гражданство детей до 14 лет, которая представляла собой излишне формализованную, необоснованную процедуру, порождающую законодательно неустановленные требования учреждений соцзащиты, здравоохранения и образования по их предоставлению.

В ежегодных докладах Уполномоченного за последние годы неоднократно рекомендовалось принятие мер к постепенному отказу от интернатных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, необходимости создания условий для возможности передачи детей в приемные семьи и на попечение патронатных воспитателей. В настоящее время в регионе создан целый комплекс законодательных и организационных мер, обеспечивающих возможность реализации права на семью детям-сиротам.

Таким образом, мониторинг прав человека, осуществляемый Уполномоченным по правам человека совместно с органами государственной власти и структурами гражданского общества, является предпосылкой к обеспечению гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Уполномоченный по правам человека в Калининградской области

Вершинина И.Ф.